De Omgevingswet: eenvoudig beter?

Het was keihard werken, vlak voor 1 januari 2024. Overheidsloketten draaiden overuren. Heel ontwikkelend en bouwend Nederland diende nog snel een stortvloed aan vergunningsaanvragen in onder de oude wetgeving. Hier en daar werd toch nog gevreesd voor een soort millenniumbug, ondanks geruststellende woorden van hogerhand. De invoeringsoperatie was immers al vijf keer uitgesteld: deels vanwege de juridische complexiteit, deels omdat het nieuwe Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) er nog niet klaar voor was. Maar nu, ruim over de helft van 2024, kan worden geconstateerd dat de gevreesde meltdown is uitgebleven. Het eerste kwartaal met de nieuwe Omgevingswet (zie kader pagina 16) verliep zelfs ‘over het algemeen rustig en stabiel’, aldus een interimrapport van de minister aan de Tweede Kamer. Zeker, er waren tekortkomingen, maar die raakten de vergunningverlening niet.

Overal in Nederland worden inmiddels omgevingsvergunningen aangevraagd en verstrekt. Organisaties en werkprocessen functioneren – over het algemeen – naar wens. Eerste Kamerlid Saskia Kluit signaleerde wel dat er via het digitale loket nogal wat ‘niet goed ingevulde aanvragen’ binnenkomen bij gemeenten, wat voor vertraging zorgt. En in een nogal somber gestemde reportage uit Groningen zag dagblad De Volkskrant eind april ‘weinig vreugde’ over de nieuwe Omgevingswet. Die zou alles toch weer (te) ingewikkeld maken, terwijl omwonenden nog steeds niet goed worden gehoord als een nieuw plan wordt ingediend. ‘Het grootste voordeel van de Omgevingswet is dat ik meer werk heb dan ooit’, zegt Wico Ankersmit in dat artikel. Hij is directeur van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland en zelfstandig adviseur. Zijn blogs over de nieuwe wet werden al tienduizenden keren gelezen. Want ja, er zijn en blijven nog steeds vragen en onduidelijkheden. Het is nog wennen. Vooral voor de 342 Nederlandse gemeenten, die alle vergunningsaanvragen moeten afhandelen. De nieuwe, integrale benadering vraagt om een andere aanpak en besluitvorming. Door de decentralisatie naar de lagere overheden zijn de regels minder uniform dan voorheen. Een serieuze, formele evaluatie van de invoering van de Omgevingswet komt nog. Hiervoor is een speciale commissie ingesteld, die in het eerste kwartaal van 2025 een oordeel over het invoeringsjaar zal presenteren, inclusief enkele casestudies. In afwachting daarvan is de vraag: hoe gaat het tot nu toe?

Mulder: ‘De aanvrager zou vooral geholpen zijn met heldere beslisbomen in het Omgevingsloket [het loket waar je met een vergunningcheck snel kan zien wat wel en niet mag, red.]. En met duidelijke taal. Het kappen van een boom wordt nog altijd “het vellen van een houtopstand” genoemd. Dat is toch echt niet meer van deze tijd? Juristen houden graag vast aan juridisch jargon, omdat ze de lading helemaal willen dekken, maar wij streven naar begrijpelijke taal. Kernpunt voor ons: voor de aanvrager moet het zo duidelijk mogelijk zijn – dat is de bedoeling immers van de wet. Het moest sneller, beter en duidelijker.’ Mulder vindt het ‘echt te vroeg’ om te zeggen dat de Omgevingswet een succes is. ‘We zijn net begonnen! Pas in 2026 zul je jurisprudentie zien en is er echt iets over te zeggen. We volgen uiteraard wel hoe het gaat. Eind 2024 komt Rotterdam zelf met een serieuze tussenstand.’ De wet die ‘eenvoudig beter’ zou moeten zijn, heeft volgens Mulder soms nog trekjes van ‘complex anders’. Erg is dat niet, want: ‘Er gaan geen dingen faliekant verkeerd. En de Omgevingswet maakt maatwerk mogelijk, dat is een groot pluspunt.’

‘Ja, het gebruiksgemak kan nog beter.’ Frank Tierolff, bestuursvoorzitter van het Kadaster, erkent ruiterlijk dat er aan de gebruiksvriendelijkheid hier en daar nog wel kan worden gesleuteld. Maar dat is eigenlijk volstrekt normaal, zo rond en na de invoering van een nieuwe wet waaraan jarenlang is gewerkt. Maar de techniek is in de eerste helft van 2024 robuust gebleken. Het Kadaster speelt een belangrijke rol bij de Omgevingswet, in het bijzonder bij de landelijke voorziening van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO-LV), in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Dat stelsel is verantwoordelijk voor een goede digitale informatievoorziening via het Omgevingsloket. Het Kadaster heeft een aantal onderdelen van het DSO-LV ontwikkeld, vanwege de grote ervaring met het beheer van registraties en het verstrekken van gegevens. Daarnaast heeft het Kadaster een rol als tactisch beheerorganisatie (TBO) voor de DSO-LV. Na ruim een half jaar Omgevingswet overheerst bij Tierolff vooral enige tevredenheid. Er zijn kleine verstoringen geweest, maar die zijn snel verholpen en hebben tot weinig hinder geleid. Het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO), dat gebruikers helpt bij de Omgevingswet, kan vanaf de start de duizenden vragen per week probleemloos afhandelen. 

Gebruiksgemak staat dus voorop. Tierolff: ‘Het mag handiger, sneller, vollediger. Niet de gemeente die de vergunning afgeeft moet centraal staan, maar de gebruiker die de vergunning aanvraagt. Wie een grote verbouwing wil beginnen, moet echt snel wegwijs kunnen worden.’ Het systeem moet daarom vooral responsief zijn. Tierolff gebruikt zelfs de term ‘menselijk’. Waarmee hij bedoelt: ‘Open, toegankelijk. De generieke functies, die voor alle gemeenten gelijk zijn, moeten specifieke functies voor gemeenten en hun inwoners goed ondersteunen in de infrastructuur.’ Ook Tierolff vindt het nog te vroeg voor een afgewogen oordeel over de wet, al wijzen de eerste maanden op een positief beeld. ‘Wij blijven scherp en kritisch naar ons eigen werk kijken. Het ministerie van BZK zal straks beoordelen hoe wij ons werk hebben gedaan. Zelf heb ik wat dat betreft een punt: de wensen en beschikbare financiën liggen nu nog wat uiteen, zogezegd. Maar wil je een stelsel dat aan alle terechte wensen voldoet, dan is een duurzaam financiële voorziening nodig met een duidelijke wettelijke verankering van de verantwoordelijkheden.’

‘Door één bezwaar nog geen woning klaar’, luidde in 2022 de tekst van een spandoek bij een ernstig vertraagd woningbouwproject, ergens in Noord-Holland. Het bouwbedrijf dat het spandoek liet plaatsen, trok de aandacht van de media en kreeg talloze instemmende reacties van bouwende en ontwikkelende collega's: ‘Herkenbaar!’ En zelfs: ‘Wij willen op onze bouwplaats ook zo’n doek. Waar kan ik het bestellen?’ Het laat zien hoe bezwaarprocedures, los van hun inhoud of juistheid, de bouw van woningen sterk kunnen vertragen. Elke ontwikkelaar in Nederland kan erover meepraten en in een tijd van hardnekkige woningnood is het ook politiek een veelbesproken onderwerp. En precies dit hete hangijzer wordt helaas niet ondervangen door de Omgevingswet, vindt Ariel Kozijn, hoofd Juridische Zaken bij gebiedsontwikkelaar BPD. ‘Die wet is bedoeld om procedures te versnellen’, zegt Kozijn. ‘Goed idee natuurlijk, wij staan daarachter, en we kunnen vaststellen dat het deels ook lukt. Gemeenten moeten nu bijvoorbeeld binnen acht weken een beslissing nemen over een vergunningsaanvraag die afwijkt van het omgevingsplan, in plaats van 26 weken, zoals vroeger.

Of daarmee de veelbesproken versnelling van de plannen wordt bereikt, kan nu nog niet worden gezegd. Kozijn: ‘Voor een goed oordeel moeten we twee jaar verder zijn. Dan heb je casuïstiek, ligt er jurisprudentie op tafel en weet je waar je aan toe bent. In de tussentijd zouden we hopelijk wel iets kunnen veranderen aan die vertragende werking van allerlei bezwaar- en beroepsprocedures. Ja, ik herhaal mezelf, maar dat doe ik met opzet.’
Naast alle pluspunten ziet hij onzekerheid bij de gemeenten waarin BPD actief is. ‘Ik merk dat ze een beetje worstelen, of ze nu groot of klein zijn. Ze zoeken naar kennis en vooral naar de juiste toepassing van de wet. Welke procedures zijn goed? Wat moet je wel en niet doen?’ Kozijn heeft intern veel geïnvesteerd in kennisontwikkeling over de nieuwe wet, maar wordt nog regelmatig gebeld door collega’s met vragen en opmerkingen. Ziet hij al verbetermogelijkheden? ‘Ik zou de wet voorlopig even laten zoals hij is. Laten we er eerst eens goed mee gaan werken. De veranderingen moeten niet worden onderschat – hoewel het integrale karakter bijvoorbeeld niet echt nieuw is – maar ze zijn ook weer niet zo groot als jarenlang is gezegd. Zelfs het veelbesproken participatieonderdeel is niet baanbrekend. Wie gaat er anno 2024 nog een wijk, laat staan een heel gebied ontwikkelen zonder de mensen om wie het gaat of die het raakt daarbij te betrekken?’

De Omgevingswet vereenvoudigt en bundelt 26 oude wetten, 117 Algemene Maatregelen van Bestuur en 170 uitvoeringsregelingen in een nieuwe wet voor bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur, zodat het voor aanvragers van vergunningen én gemeenten eenvoudiger wordt om (onder meer) nieuwbouwprojecten te starten. De wet komt tegemoet aan de jarenlang geuite wens om procedures en doorlooptijden te verkorten. Het moest gemakkelijker worden: de werkelijkheid van de ruimtelijke ordening en de milieuwetgeving was vaak zó ingewikkeld, dat een burger (die wil verbouwen) of een ontwikkelaar (die bijvoorbeeld een verouderd bedrijventerrein wil transformeren) daarin compleet verloren kon raken.

Een gemeente die een gebiedsontwikkeling mogelijk wil maken, maar tegelijk bijvoorbeeld hogere eisen wil stellen aan de energiezuinigheid van een woning, kan dat dankzij de Omgevingswet nu in één moeite regelen. De wet moet vooral in het voortraject dingen sneller laten gaan. Het gaat om een van de grootste wetgevingsoperaties ooit. Gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk hebben zich jarenlang op de invoering voorbereid. De decentrale overheden krijgen meer afwegingsruimte om kwaliteitsnormen voor het milieu te stellen. Het Rijk stelt hiervoor inhoudelijke kaders in de vorm van instructieregels. Die kunnen een standaardnorm en een bandbreedte meegeven. De grootste verandering voor de gemeente is dat er met de nieuwe wet veel minder tijd is voor het afhandelen van de procedures. Termijnen zijn verkort van 26 naar 8 weken. Verder stimuleert de wet vroegtijdige participatie om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen. Er is een duidelijk verband tussen de Omgevingswet en de Nationale Omgevingsvisie, waarin het Rijk – samen met andere overheden – richting geeft aan de woningbouwopgave in relatie tot andere opgaven, zoals infrastructuur, klimaatadaptatie en verduurzaming.